Por Igor Beades, abogado
Tres razones hacen de la declaración de caducidad de las concesiones de los pinares de Camorritos y el Puerto de Navacerrada un tema particularmente interesante para el jurista: Primeramente la extensión; pues hablamos de una zona urbanizada de un total de 72,54 hectáreas. En segundo lugar, el impacto social; no tanto por afectar a un centenar de chalés de familias de la burguesía madrileña y trescientos apartamentos, sino por el efecto económico que puede tener sobre los vecinos de Navacerrada y Cercedilla (genuinos propietarios de las fincas que se han de revertir) y que enfrentan el cambio económico que puede suponer. Y finalmente por el reto que tendrá que salvar la Sala Tercera del Tribunal Supremo.
A medida que fui trabajando en este tema, se hizo necesario regresar más y más atrás en el tiempo para encontrar los condicionantes técnicos de la concesión que debe resolver la vía jurisdiccional. Hay que comenzar por decir que la propiedad de los montes de la Helechosa, Agregados y Baldío en que trae su causa este asunto (respectivamente catalogados de utilidad pública con los números 25, 32 y 33) es la razón de que no exista un límite administrativo entre ambos municipios, lo que se resuelve de forma elegante diciendo que tienen jurisdicciones superpuestas para referirse a la propiedad pro-indivisa de algunos de los pinares.
La atribución de los montes a los vecinos data de la segunda desamortización y entronca con la Ley del ministro de Hacienda Pascual Madoz de 1855, a lo que me referiré en la parte técnica. Por ahora baste recordar que las primeras enajenaciones pretendieron fomentar las segundas residencias y con ello el crecimiento de núcleos urbanos (Valenzuela y Rubio), sin que podamos hablar alegremente de “enajenación” sin un estudio profundo.
El RD de 10 de octubre de 1902 autorizó la ocupación por razones de utilidad pública de los montes del Estado, incluyendo los municipales, requiriendo para ello el visto bueno del Jefe del Distrito Forestal de Madrid y la tramitación de un expediente justificativo de que su autorización no ocasionaría daños al monte; lo que más allá de la agresividad de algunas instalaciones mineras o de esquí (impensables con los parámetros actuales), da una pista temprana del carácter temporal de aquellas ocupaciones. Es decir, si estuviéramos hablando de una genuina enajenación ninguna necesidad habría tenido el informe favorable del Distrito Forestal y su posterior capacidad de inspección.
Algunos autores citan la falta de expresión de la duración de la ocupación como un argumento a favor de la enajenación (empezando por García de Enterría en su popular dictamen de 1974). Más adelante estudiaré en concreto si ello es correcto a la vista de las propias concesiones, pero baste mencionar que antes de la Ley de Montes de 8 de junio de 1957 (arts. 20 a 22) y su Reglamento de 22 de febrero de 1962 (arts. 171 y 172) esto era perfectamente posible. Desde entonces se diferencian dos tramos de concesiones: las de menos de treinta años (sometidas al pago de canon anual revisable cada cinco años a favor del propietario del monte; art. 174), que ha sido el caso de las concesiones por término máximo de 29 años habidas en el alto del Puerto, referido al restaurante y alquiler de esquís conocidos como “Venta Arias”.
El segundo caso son las concesiones de tipo indefinido o de duración superior a treinta años, en cuyo supuesto el titular de la ocupación abonaría al dueño en concepto de indemnización, por una sola vez, el equivalente al justiprecio que se hubiera de aplicar en caso de expropiación (art. 175). Este tipo de concesiones “indefinidas” es el más problemático desde el punto de vista jurídico, y que hace necesario un estudio detallado, si bien hemos de partir de la idea de que el dominio público es -por definición- inalienable, por lo que difícil encaje puede tener una concesión –incluso indefinida- con la transmisión de la propiedad. Otra cosa es que queramos interpretar el acto jurídico no por su propia esencia y notas sino con carácter finalista.
Por ahora proseguiré con la mención del Estatuto Municipal de 1924 (aprobado por R.D. de 17 de octubre de 1925), que concedía a los ayuntamientos propietarios facultad para autorizar la ocupación de terrenos en montes de utilidad pública para explotaciones mineras y otros fines de interés general, siempre que el servicio forestal (tal y como sucedía en 1902 y he mencionado) estimase que su ejecución no fuera dañina para los intereses forestales (arts. 40 y 39); en este último, caso la competencia final al respecto recaía en los gobernadores civiles.
La legislación de esta época produjo algún caso de ocupaciones interesantes, como las concesiones al Club Alpino Español y al Sindicato de Iniciativas del Guadarrama (montes de Navahoncil y Agregados, Las Cabreras y Vallelorenzo), que venían causados por el proyecto de construcción de una presa en el Alberche y afectaba a más de 470 hectáreas y tras casi 20 años de tramitación terminó en la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, culminándose la obra cuarenta años más tarde de su proyecto, a cuenta del Estado y previa expropiación y desmonte de los terrenos afectados, entre Guadarrama y Cercedilla.
Hecha esta introducción, el caso de más interés fue el de la Sociedad Anónima del Ferrocarril Eléctrico de Guadarrama (SAFEG), constituida en 1917 como Sindicato de Iniciativas de Guadarrama, con un capital de 50.000 pesetas por ocho empresarios, entre los que se encontraban D. Carlos Lezcano, el bilbaíno D. José de Aguinaga Keller y D. Manuel González de Amezúa, a su vez fundador del Club Alpino Español, al que me acabo de referir. El objetivo social de esta entidad era, en principio, la construcción de un tranvía eléctrico que, partiendo de la estación de Cercedilla, penetrara en la Sierra de Guadarrama por la garganta de Navacerrada y la construcción de un hotel en el puerto de este nombre. Además, también contemplaba la promoción de viviendas y urbanizaciones en la zona, lo cual tiene gran importancia actual. El proyecto copiaba el modelo que se había desarrollado en Suiza con gran éxito. Los promotores españoles, tenían sin embargo una idea original: en vez de adquirir los terrenos, que eran propiedad del Estado y que ya en aquella época formaban parte de su catálogo de Montes de Utilidad Pública (antecedente del actual Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama), lograron que el Gobierno se los otorgara en concesión, como forma de financiar la propia construcción del tren con la venta de los derechos de uso (que no venta de la propiedad) de las parcelas a particulares.
Expuesto así, lo que pretende la doctrina que ha seguido a Gª de Enterría es que los adquirentes obtuvieran la propiedad de las parcelas (condicionada a la construcción de hotelitos de no menos de 400m2 y que ocuparan no más del 20% de cada parcela), si bien incurre en el “pecado original” de entender que la SAFEG pudiera transmitir más de lo que recibió en concesión, a lo que me refiero más adelante.
LA CONCESIÓN
Tras un largo proceso de visita de despachos, en 1919 el Sindicato de Iniciativas del Guadarrama solicitó la concesión de ocupación para la instalación de una línea férrea alpina y de cremallera (también llamada tranvía, funicular y otras tantas denominaciones populares) que uniera el pueblo de Cercedilla con el puerto de Navacerrada. Como punto de origen se discutió Villalba, Collado Mediano o desde el propio Madrid y como punto de destino se valoró llegar al puerto de Cotos (a donde llegaría en 1964) y el Paular, con combinaciones diversas que harán volar la imaginación del lector montañero y que incluyeron la laguna de Peñalara y Cabezas de Hierro, donde estaba previsto que enlazasen con sendos teleféricos. Esta mención tiene pleno sentido jurídico, como se expondrá más adelante.
La justificación del proyecto que se hizo entonces, puede tener plena actualidad en breves años, cuando se busque dar solución al problema de reversión que tendrán que enfrentar los dos Ayuntamientos: “Con nuestro ferrocarril construido, ya las cosas variarán, pues el centro de la Sierra será accesible a todo el mundo, los padres podrán acompañar a sus hijos, las muchachas no tendrán la dificultad para ir con que hoy tropiezan por no encontrar persona de representación que puede imponerse esa fatiga, mucha gente para quienes la permanencia en la Sierra sería muy saludable y regeneradora de las fuerzas gastadas en la dura lucha de la vida moderna y que hoy no van por ser la empresa superior a sus fuerzas podrían ir y verían aumentada su salud y con ella su capacidad de trabajo, su acometividad para los negocios derivándose de ésta para ellos mayor bienestar físico y moral y aumento de la riqueza nacional” (nótese que se empleaba el término “nacional” en 1919, lo que es raro de ver hoy).
Algunos autores dicen que ese enfoque pesó en la declaración de utilidad pública. De un modo u otro, la concesión ferroviaria se otorgó por Real Orden de 26 de marzo de 1919 y los Ayuntamientos de Cercedilla y Navacerrada se mostraron partidarios de esta iniciativa, recibiendo en concepto de indemnización 2.603 Pesetas; pero unos meses más tarde se solicitó una nueva ocupación de hasta mil “sanatorios de altura” localizados fundamentalmente en el paraje de Camorritos (y parcialmente en el Puerto de Navacerrada).
La nueva concesión se otorgó por Real Orden de 26 de abril de 1920, fijándose una indemnización de 22.922 Ptas. a favor de los pueblos. Posteriormente, la concesionaria instó algunas aclaraciones (que se deben entender integradas en la RO de 1920) sobre la construcción de otra serie de edificaciones de servicio a la nueva colonia y consultaba la posibilidad de “ceder” las parcelas a particulares para que ellos mismos construyeran sus chalés para financiar la inversión, que iba a costar unos treinta millones de pesetas).
Con ello el proyecto adquirió para algunos autores un carácter “mixto”: por un lado la SAFEG ejecutaría una serie de casas económicas para ceder por plazos o en alquiler; y por otro transmitiría el uso del resto a particulares, obteniendo con ello un beneficio que ayudaría a costear la inversión efectuada con la urbanización. Este complemento fue aprobado mediante la RO de 16 de julio de 1921 (27 de julio en otras fuentes). Algunos estudiosos se refieren sin pudor a esta transmisión como una verdadera venta, interpretación que debe ser descartada de raíz bajo el aforismo “Nemo dat quod non habet” (“nadie puede dar lo que no tiene”). Ciertamente, nuestro Código civil de 1889 protege el derecho del adquirente de buena fe, pero este principio no actúa cuando hablamos de dominio público. De cualquier manera, la inscripción de la nueva propiedad habría sido rechazada de plano por el Registrador.
PRIMEROS PROBLEMAS: LOS INTENTOS DE RESCISIÓN
Con todo, estamos ante un genuino proyecto de urbanización como han resaltado algunos autores, de gran negocio para la sociedad concesionaria. Este desequilibrio de prestaciones produjo que ambos Ayuntamientos instaran del Distrito Forestal de Madrid antes de la Guerra Civil, que tramitara la anulación de la concesión y la reversión de los terrenos, ya que por entonces todavía no se había construido sanatorio alguno (evidentemente este supuesto no cabría si estuviéramos ante una venta). Hay que recordar que la concesión original penalizaba este supuesto, haciendo perder el derecho al cobro de canon si la concesión no era pacífica.
La SAFEG sorteó la acusación de falta de ejecución de la concesión alegando que había acometido la construcción de la vía férrea, su estación terminal, un edificio para hotel y edificaciones para el Club Alpino Español y para la Sociedad Peñalara (edificios que hoy subsisten). La reclamación se desestimó, pues en la Orden de concesión no figuraba plazo alguno para la finalización de las obras.
En 1944 se produjo un segundo intento de rescisión, argumentando que la beneficiaria de la ocupación nunca tuvo como objetivo acometer la construcción de la ciudad sanitaria, sino conseguir una brutal plusvalía como consecuencia de la adquisición de terrenos a bajo coste (unos 3 cts./m2) y su posterior “venta” a precios comprendidos entre las 6 y las 8 ptas./m2. Esta reclamación terminó con un convenio de 1946 por el que la SAFEG abonaría dos Pesetas por cada metro cuadrado de superficie que a partir de ese momento se “vendiera” o “enajenara” los derechos sobre las 60 Ha (a excepción de lo que estaba destinado a usos comunes de la urbanización) que se calculó que todavía quedaban sin transmitir. Con ello quedaron integradas ambas entidades locales como beneficiarias directas de la promoción inmobiliaria.
SITUACIÓN LEGAL
Algunos autores consideran que tras la concesión por 99 años (que es el plazo que inicialmente se aplicaba a las concesiones de tipo indefinido), se habrían producido transmisiones de propiedad con inscripción registral, si bien las que me constan en el RP núm. 2 de El Escorial mencionan expresamente la concesión original. Por otro lado, la prohibición de disponer instada por Cercedilla en las últimas décadas respecto del Puerto de Navacerrada, que ha dado en la degradación de la zona, evidencia el ejercicio de una facultad dominical.
Con frecuencia se olvida que, conforme a la Ley de Ferrocarriles de 3 de junio de 1855, la Ley de Obras Públicas de 13 de abril de 1877 y la Ley de Ferrocarriles Secundarios Estratégicos de 26 de marzo de 1908 (modificada en parte por la Ley de 23 de febrero de 1912), vigentes cuando se otorgaron ambas concesiones en 1919, se ha de considerar el plazo de 99 años caducado desde 2018, habiendo solicitado ya ADIF el otorgamiento de una nueva concesión. Ello no obstante, para modernizar la línea Cercedilla-Cotos, RENFE solicitó el 11/05/1973 ampliar la faja de terreno ocupado a 7 metros de anchura y se autorizó provisionalmente la ocupación el 7 de junio de 1973 por un plazo de 45 años adicionales.
Una de las soluciones que ha barajado Cercedilla para ambos pinares 32 y 33 es un plan parcial que permita el paso de la propiedad plena a los ocupantes, especialmente de la zona central de Camorritos y la recuperación de la zona perimetral, lo cual fue descartado por la Consejería de Política Territorial de la Comunidad de Madrid.
Otras ocupaciones singulares, en materia deportiva y turística son las del Club Alpino Español (cinco concesiones entre 1907 y 1925), que con el tiempo han perdido su finalidad original y son ocupadas por varias familias que más tarde vendieron como “refugios” su parte, lo que en 1981 provocó que Cercedilla instara nuevamente la caducidad, que el ICONA decretó para las cinco, si bien tras varios recursos la Audiencia Nacional falló en 1993 de manera favorable al Club Alpino Español. Y también 7,28 Ha de Pinar y Agregados, para unos campamentos de verano. De 1979 data la concesión del Pinar Agregados en lo alto del Puerto a favor de TAGSA para la instalación de un telesilla.
En materia científica, el pinar de La Barranca se sometió a concesión en 1965 con el fin de urbanizar 20 hectáreas. En 1910 una de las primeras concesiones fue a favor Instituto de Investigaciones Alpinas por 3,25 Ha, luego ampliada en 1941 y en 1979 otra de casi 6 para una Estación Biológica del CSIC.
Se ha venido considerando ilegal la ocupación consentida de 16 huertos en 1940, pese a contar con una autorización para el cultivo. Algunos autores mencionan la pérdida de documentación de la Venta Arias en 1934 a causa de la Guerra Civil, si bien las concesiones han ido siendo renovadas cada 29 años hasta fecha reciente. Finalmente se han citado ocupaciones para campo de fútbol, foso de tiro, cementerio, subestación eléctrica y carreteras, que cito como mera curiosidad y que es ajena al tema que me ocupa.
Apuntado todo lo anterior, se puede afirmar que no estamos ante un proceso de expropiación como informan algunos diarios y agregadores digitales, porque indudablemente los actuales tenedores no adquirieron derechos de propiedad sino de mero uso temporal (que pudo incluir el derecho a edificar). Por tanto, el debate no está en la naturaleza del negocio jurídico original sino en los hitos jurídicos posteriores, que muy en concreto ocuparon el dictamen encargado por algunos “propietarios” al maestro García de Enterría en 1974, al que me referiré en una entrada posterior.