Jorge Jiménez Leube, abogado, profesor universitario
Durante todo el tiempo que dure la retirada del fango, y posiblemente después, asistiremos al bronco debate político que está generando la atribución de las responsabilidades y las culpas. Es el fango político.
Pero yo quiero referirme a un fango más antiguo y denso, quizá menos visible, pero no menos infeccioso, peligroso ni sucio: el fango normativo. Porque creo que la normativa que regula la atribución de competencias y funciones en materia de avisos, prevención, evitación y resolución de situaciones de emergencia está asquerosamente enfangada. Hasta que el barro no se localiza, no puede limpiarse. Y las escaleras hay que limpiarlas de arriba abajo.
Además, quiero abrir debate sobre la importancia de este problema, porque estoy convencido de que la presencia de este “fango normativo” ha sido esencial para que este fenómeno meteorológico que hemos sufrido -natural y cíclico- haya tenido consecuencias catastróficas.
Desde el mero sentido común, pienso que en situaciones de grave riesgo o de catástrofe es cuando resulta más necesaria una respuesta inmediata, organizada y liderada por la autoridad. También me parece indiscutible que, sin trámites innecesarios ni demoras, la autoridad que decide tiene que resultar dotada de medios y poder suficiente para adoptar y ejecutar todas las medidas que resulten necesarias. Pero, una vez restablecido el orden y la calma, la proporcionalidad y el acierto de las decisiones adoptadas deben poder resultar revisadas, exigiendo las responsabilidades que en su caso se determinen.
Desde estas premisas previas, puede deducirse que es de extrema importancia la identificación de situaciones de riesgo y emergencia y la inmediata y correcta atribución de competencias y funciones en esas circunstancias. Por su carácter excepcional y temporal, y por su propia finalidad, la regulación de las competencias en esta materia debería ser breve, simple y comprensible.
Nada de eso se cumple nuestra actual fangosa regulación.
I. COMPETENCIAS “CONCURRENTES”.
La principal norma vigente y aplicable es la Ley estatal 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil[1] . Sin embargo, en este caso, hay que tener en cuenta que, simultáneamente, también resulta vigente y aplicable la Ley (Valencia) 13/2010, de 23 de noviembre, de Protección Civil y Gestión de Emergencias[2]. Como esta ley valenciana explica en su Preámbulo, se considera que en materia de protección civil las competencias que en la materia corresponden al Estado a las comunidades autónomas, y a las administraciones locales son “concurrentes”, por lo que dicha Ley regula, con carácter general, en todo el territorio de la Comunidad Valenciana la protección civil y la gestión de las emergencias. Para entender cómo se
debe interpretar y aplicar este concepto de “competencia concurrente” hay que saber que, conforme a la interpretación que hace el Tribunal Constitucional, en estos casos las relaciones entre administraciones están sometidas a los principios de preferencia, coordinación y prevalencia. Para comprender mejor estos principios, se puede leer este fundamentado artículo escrito en la REDA en 1999 por Joaquín María Peñarrubia Iza[3], o las publicaciones más recientes sobre este tema de Ana Belén Lucas Tobajas4. También resulta ilustrativa la amplísima consideración de esta cuestión que se contiene en el Apartado II de la Memoria del Proyecto de ley del Sistema Nacional de Protección Civil5.
Tras estas lecturas, la conclusión es que, en esta materia, la articulación de competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas se realiza en atención al carácter ordinario o extraordinario de la situación a la que nos enfrentemos, lo que lógicamente debe ser previamente evaluado por los distintos órganos y autoridades referidos en estas leyes, conforme a los distintos procedimientos establecidos. Dependiendo de la evaluación que merezca la situación, una u otra autoridad tendría “competencias prevalentes”, que la dotarían de “poderes de coordinación”, aunque no por ello necesariamente va a detentar el mando en la crisis, al menos de forma exclusiva. Esta compleja regulación parte de la presunción de la existencia de buena voluntad, concordia y comunicación fluida entre administraciones y realmente no parece que pueda proporcionar la agilidad y los medios necesarios para adoptar decisiones adecuadas en una situación de grave riesgo o catástrofe.
II. ABUNDANTE LEGISLACIÓN “MOTORIZADA”.
Además de este problema de competencias, y debido a las frecuentes modificaciones que actualmente sufre en España cualquier ley, antes de aplicar estas leyes, hay que prestar especial atención no sólo a su texto, sino también a la maraña de sus disposiciones finales, transitorias y adicionales. En cualquier momento, incluso durante la catástrofe, estas leyes podrían resultar nuevamente modificadas por un Decreto de coyuntura o una ley “Omnibus”.
A la última versión que resulte, una vez añadidas las modificaciones y los parches, se le llama versión consolidada. Para facilitar la consulta de todas estas normas, y debido a su gran cantidad y extensión, el BOE ha tratado de compilarlas en un Código[4] de consulta libre y gratuita, que en su edición pdf. de julio de 2024 ocupa ya 1530 páginas. Sin embargo, hay que advertir que este Código únicamente incluye la “Normativa básica” lo que significa que no incluye los distintos desarrollos reglamentarios que el Gobierno de España o los distintos gobiernos autonómicos puedan realizar, normalmente mediante dictado de Decretos que se publicarán en sus correspondientes boletines oficiales.
Se puede comprobar que tanto la ley estatal como todas las otras leyes autonómicas incluyen disposiciones finales con habilitaciones para que los gobiernos autonómicos dicten cuantas otras nuevas disposiciones consideren precisas para el desarrollo y aplicación de la ley, lo que abre la veda para el dictado de más nuevos reglamentos. Este Código tampoco incluye la normativa local o municipal que en su caso haya resultado aprobada en las zonas afectadas.
En este escenario de sobrerregulación, incluso utilizando motores de búsqueda basados en inteligencia artificial, localizar la versión consolidada de la legislación vigente y discernir si realmente resulta aplicable al caso, no parece una tarea fácil.
III. LAS HABILITACIONES PARA LOS DESARROLLOS REGLAMENTARIOS.
Por causa de esas habilitaciones para el desarrollo reglamentario, la extensa “normativa básica” que regula esta materia tiene una aplicación directa muy limitada. Las normas reglamentarias también adolecen de los problemas ya citados, porque están sometidas a los principios de preferencia, coordinación y prevalencia, también son cambiantes y conviene consultarlas sus versiones consolidadas. Cuando dos normas jurídicas vigentes resultan contrarias o contradictorias, estamos ante la denominada “antinomia”.
Huelga comentar la cantidad situaciones antinómicas que se producen estos entornos de sobrerregulación, y la dificultad que presenta la resolución de las antinomias detectadas entre leyes y leyes, leyes y reglamentos, y entre reglamentos promulgados por las distintas autoridades que tienen potestad legislativa y reglamentaria. Lógicamente este trabajo de “resolver antinomias” tratando de localizar el precepto concreto que se va a considerar aplicable frecuentemente produce conclusiones y opiniones contrarias. A veces tantas opiniones como intérpretes intervengan.
Desde un punto de vista práctico, estas leyes principales son como muñecas matrioshka, ya que esconden en su interior otras nuevas normas reglamentarias dictadas a su amparo, que son las que finalmente resultarán aplicadas.
Para ilustrar esto, podemos comprobar cómo, adicionalmente a la habilitación reglamentaria genérica (contenida en su Disposición adicional segunda), la Ley (estatal) 17/2015, de 9 de julio, ordena dictar otros dos desarrollos reglamentarios para que se aniden en su interior: La Estrategia Nacional de Protección Civil[5], y el Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil[6].
El artículo 4.2 de la Ley (estatal) 17/2015, de 9 de julio, establece que a propuesta del Ministro del Interior el Consejo de Seguridad Nacional aprobará a Estrategia Nacional de Protección Civil que integrará y alineará todas las actuaciones de la Administración General del Estado en esta materia.
Hasta el 26 de abril de 2019 no se aprobó esta “Estrategia”. Este Reglamento incluye varias Figuras” algunas de las cuales reproduzco a continuación, porque ilustran claramente la alarmante complejidad, indefinición y falta de seguridad jurídica que a mi juicio caracteriza toda esta regulación.
El artículo 15 y 33 c) Ley (estatal) 17/2015, de 9 de julio, que establece que la aprobación del Plan Estatal General corresponde al Gobierno, a propuesta del ministro del interior.
Es decir, que este Plan Estatal que establece la organización y los procedimientos de actuación de la Administración General del Estado para prestar apoyo y asistencia a las demás Administraciones Públicas y la forma de la dirección y la coordinación del conjunto de las Administraciones Públicas en las emergencias de interés nacional, es aprobado y modificado mediante Acuerdo de Consejo de ministros. Técnicamente, este Plan Estatal, absolutamente esencial, es una mera disposición reglamentaria de desarrollo de una Ley, por lo que el Gobierno tiene la potestad de modificarlo o desarrollarlo mediante Resoluciones, sin necesitar nueva habilitación del legislador. Atendiendo al órgano y procedimiento de aprobación, en su condición de Reglamento, este Plan es nulo en todo lo que se oponga a la ley estatal o autonómica y sus disposiciones están sometidas a la potestad revisora de la Jurisdicción, que previos los trámites oportunos podría anularlas o declararlas nulas. Hay que hacer constar que el Gobierno que lo ha aprobado debe asumir la responsabilidad patrimonial que en su caso se pueda derivar de su aplicación.
IV. EL CONTENIDO Y LA REDACCIÓN DE LAS NORMAS. Finalmente, también hay reflexionar sobre el contenido y la forma de redacción de toda esta gran cantidad de normas, porque desde el mero sentido común, hay que considerar que, en esta materia de riesgo y catástrofe, la brevedad, claridad y concisión de la normativa aplicables es especialmente necesaria.
La denominada “buena regulación” tiene unas exigencias que toda ésta compleja y extensa normativa, dictada y revisada por distintos legisladores y gobiernos no puede cumplir.
Para ilustrar este evidente defecto, que se reproduce en toda esta normativa, basta con que el lector trate de entender el complejo artículo 6.2 del Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil, que es el que establece la definición de las situaciones operativas y los supuestos de comunicación de emergencias y participación de los distintas autoridades y órganos en los niveles 1, 2, 3 y E:
“(…)Las situaciones operativas 1, 2 y 3 son acumulativas, aun cuando no se declaren sucesivamente”.
Sin duda, esta compleja y confusa norma debe ser urgentemente revisada.
Pero la solución no está en la simple mejora de la redacción de alguna o todas estas normas. En una normativa tan compleja, no se puede evitar el empleo de malas prácticas normativas como la de utilizar siglas y acrónimos, remitir a otras normas, establecer referencias cruzadas (remisión a un acto o a un artículo que remite a su vez a la disposición de partida), referencias en cascada (remisión a una disposición que remite a su vez a otra disposición). Además, por su carácter cambiante, en un sistema normativo que tiene la extensión y complejidad descrita, debemos considerar que todas las referencias a otras normas son “referencias dinámicas”. Una referencia es dinámica cuando se remite a la norma en su versión consolidada, o incluso a una norma posterior que ya ha reemplazado a la norma remitida. Lógicamente estas “referencias dinámicas” siempre crean problemas de congruencia, ya que el contenido de la norma que hace la referencia no está predeterminado, sino que varía en función de posibles modificaciones posteriores.
V. CONCLUSIONES
La cantidad de autoridades implicadas y la profusión de órganos competentes; las competencias concurrentes entre todos ellos; la regulación continua y cambiante de los supuestos (legislación motorizada), las frecuentes e incontrolables habilitaciones para el desarrollo reglamentario; la profusión de reglamentos que crean comisiones y órganos y atribuyen competencias y funciones; y en general la apresurada y defectuosa redacción de las normas, en las que proliferan siglas, acrónimos y referencias dinámicas y remisiones, atenta contra la seguridad jurídica y genera desinformación.
El “lodo normativo” así generado permite que cualquier decisión u omisión adoptada de forma negligente u arbitraria pueda tratar de justificarse discutiendo sobre el órgano competente (y por tanto responsable), o sobre la normativa o el procedimiento aplicable.
Sin perjuicio de esto, los legisladores y gobiernos responsables del dictado de estas normativas y las autoridades competentes y los comités y órganos que se han creado están sometidos a su cumplimiento por lo que son responsables de las actuaciones u omisiones realizadas. El problema que se ha creado esta profusión normativa no puede servir de eximente, ni atenuar, responsabilidad alguna. Porque quienes han participado de la creación o detentan un cargo regulado por una norma no pueden pretender eximir su responsabilidad alegando oscuridad o desconocimiento.
Tras esta catástrofe, al menos en esta materia, se deben derogar de forma urgente múltiples normas, clarificando y simplificando las regulaciones. Aunque posiblemente esta tarea se va a enfrentar con importantes resistencias.
En Madrid, a 8 de noviembre de 2024
[1] Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil https://www.boe.es/eli/es/l/2015/07/09/17/con
[2] Ley (Valencia) 13/2010, de 23 de noviembre, de Protección Civil y Gestión de Emergencias.
https://www.boe.es/eli/es-vc/l/2010/11/23/13/con
[3] Peñarrubia Iza, Joaquín María: “Preferencia, coordinación y prevalencia en el ejercicio de competencias concurrentes” en Revista de administración pública, ISSN 0034-7639, Nº 149, 1999, págs. 131-164 Disponible en: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=17446 4 Lucas Tobajas, Ana Belén. Publicaciones referidas en su perfil en DIALNET. (no disponibles en acceso abierto), https://dialnet.unirioja.es/metricas/investigadores/1214420 5 Memoria del Proyecto de ley del Sistema Nacional de Protección Civil
https://www.congreso.es/docu/docum/ddocum/dosieres/sleg/legislatura_10/spl_73/pdfs/2.pdf
[4] BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO Código de Protección Civil: Selección y ordenación: Dirección
General de Protección Civil y Emergencias Edición actualizada a 26 de julio de 2024 https://www.boe.es/biblioteca_juridica/codigos/codigo.php?id=174&modo=2¬a=1
[5] Orden PCI/488/2019, de 26 de abril, por la que se publica la Estrategia Nacional de Protección
Civil, aprobada por el Consejo de Seguridad Nacional https://www.boe.es/eli/es/o/2019/04/26/pci488/con
[6] Resolución de 16 de diciembre de 2020, de la Subsecretaría, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de diciembre de 2020, por el que se aprueba el Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil. https://www.boe.es/eli/es/res/2020/12/16/(1)/con